한국법제연구원에서 발행하는 법연 제3호(2010. 3)에 게재된 원고입니다. 참고하세요.

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사립대학의 경쟁력제고

정용상(동국대학교 법과대학장)

1. 서설

교육은 국력이다. 국민의 삶의 질을 향상하기 위해서도, 국력신장을 위해서도, 교육은 가장 중요한 국가정책의 최우선과제이다. 특히 공교육의 마지막 단계라 할 수 있는 대학교육의 경쟁력은 국운을 좌우할만큼 중요하다. 유초중등교육에 이어 고등교육을 담당하고 있는 대학, 특히 고등교육의 83% 이상을 책임지고 있는 사립대학의 경쟁력을 향상시키는 일은 그 무엇보다 가장 선급한 과제이다.

과거 농경사회와 달리 첨단산업사회, 지식정보화사회를 맞으면서 교육수요의 다양화·전문화·세계화·특성화는 필연적인 현상이므로, 이에 대한 해답을 고등교육기관인 대학에서 구하려 함은 당연한 일이다.

이러한 수요에 답하기 위해서는 고등교육의 내실화를 위한 방안, 특히 사립대학교육의 충실을 기할 수 있는 정책적·제도적·법적 뒷받침이 있어야 할 것이다. 즉 사립대학혁신방안이 필요한데, 그 과제로서는 사립대학에 대한 정부의 재정지원과 사립대학의 지배구조개선 및 구조조정과 교과운영의 선진화를 들 수 있다. 즉 정부규제를 개혁하여 자율성을 강화하고, 대학의 건전경영을 위한 수요자의 학교경영참여확대, 사학경영의 투명성 확보, 사립대학의 책무성강화 등을 들 수 있다.

2. 정부의 효율적 고등교육정책

정부의 고등교육정책은 대단히 획일적이다. 고등교육정책의 수립에서부터 교육중심대학과 연구중심대학, 국공립과 사립, 수도권소재대학과 지방소재대학, 규모의 대소, 특성화유형별로 섬세한 기준설정과 조정이 필요하다. 또한 교육정책의 독립성확보가 필요하다. 정치논리나 경제논리가 교육정책에 영향을 끼치고, 연도별 대학진학 학령인구에 대한 분석없이 불공정한 로비에 의해 대학이 설립되고, 국회의원 출마자가 지역에 대학유치공약을 하는 등 해당지역의 고등교육수요와 무관하게 대학이 남설되어 급기야는 인접국 학생들을 무분별하게 불러 모아야 하는 등 학생유치에 애를 먹는 경우가 현재 지방소재대학에서 허다하다.

특히 로스쿨의 경우가 정치논리에 의해 재단된 대표적인 예인데, 국민 어느 누구도 납득하기 어려운 논리로 기형의 로스쿨을 도입하여 궁극적으로 국민부담만 가중시키는 결과를 초래한 것 또한 교육적 측면이 아닌, 법조의 기득권수호에 밀려 난 교육정책의 독립성결여의 전형적인 단면이라 할 수 있다.

고등교육정책의 큰 틀을 형성함에 있어서 국립과 사립은 물론이고 각 대학의 교육이념, 교육목표 및 교육환경 등을 감안하여야 한다. 기초학문육성을 국립대에 맡기고, 사립의 경우 시대적, 지역적, 교육환경적 요소를 감안하여 적절히 정책조정을 해야 한다. 궁극적으로는 모든 대학이 백화점식 종합대학체제를 갖추는 것은 경쟁력을 제고 하는데 방해가 된다. 따라서 자율을 전제로 정부지원을 당근으로 한 대학스스로, 또는 대학 간의 구조조정(대학 간 합병, 전공영역 간 합병 및 분할)의 물고를 열어 주어야 한다.

3. 사립대학의 자율성강화

사립대학은 각기 설립목적과 구현할 교육목표가 있으므로, 자기책임의 원리에 입각한 건전경영이 도모되어야 한다. 관치교육은 경쟁력을 담보할 수 없다. 우선 각종규제로부터 자유로운 대학경영과 교육목표를 구현하기 위한 사립대학자율화를 확대해야 한다.

사립대학 또한 공공적·공익적 성격이 강하므로, 대학운영의 공공성, 책무성을 확보하기 위한 핵심적이고도 본질적인 규제는 최소한 필요하지만, 사립대학의 자율성을 과도하게 해치는 집행적·사전적 성격의 규제는 과감히 철폐해야 만이 대학경쟁력을 확보할 수 있다. 현행 사학법이 과연 사립대학 자율성확보에 어느 정도 기여하는지에 대해서는 비판적 시각이 많다. 시대변화에 걸 맞는 자율적 대학운영을 위해 규제위주의 사학법을 폐지 또는 개정하고 사립대학이 국제경쟁력을 제고하고 국제화시대를 선도할 수 있는 사학으로 거듭 날 수 있도록 제도적 기반구축이 법적으로 보장되어야 한다.

4. 대학경영의 지배구조개혁과 구조조정

소위 기업에서 말하는 소유와 경영의 분리가 사립대학에서도 필요하다. 학교법인경영과 학사운영을 분리하여 견제와 균형을 유지하도록 대학지배구조 메커니즘을 개선해야 한다.

1980년대 민주화 이전의 대학지배구조는 관치일변도였다. 국립대학 총장의 경우는 당연히 정부가 임명하였고, 사립대학의 경우도 상당부분 정부의 입김이 작용하였다. 또한 민주화이후의 대학총장직선제는 많은 폐해를 가져 왔기 때문에 적절한 선출방식의 개선이 도모되어야 한다. 이사회 운영에도 정부의 과도한 입김이 작용하여 대학자율의 정책수립에 지장을 초래하기도 하였다.

또한 대학최고정책결정기관인 이사회의 구성이 친인척위주로 이루어져, 구멍가게식 또는 제왕적 운영체제에 따른 의사결정구조의 후진성을 면치 못했고, 대학구성원들 간의 불신과 분열을 조장하는 등 사학발전의 걸림돌이 되었다.

먼저 이사회의 개방을 통하여 대학의 의사결정구조를 개선해야 한다. 특히 감사의 선임과 기능의 독립성 확보가 필요하다고 본다. 감사를 이사회가 선임하게 되면 이사진과 친분관계가 있는 자가 감사로 선임되므로 그러한 감사행위의 공정성을 확보한다는 것은 불가능하다. 법인과 대학의 운영을 의결·집행·감사의 3원체제로 운영하고, 감사의 기능과 감사의 구체적 활동에 있어서의 독자적 권한을 행사할 수 있도록 하고, 아울러 감사관련 경비 등을 직접 예산편성에 반영해야 한다.

한편 대학의 경우 규모가 큰 사학은 1년 법인예산이 거의 1조원에 육박한다. 이토록 천문학적인 재정운용을 하면서 그 계획수립 및 집행 전 과정에 대한 전문가의 검토기회가 전무하다. 법률전문가에 의한 구체적·실질적 검토의 기회가 주어져야 한다. 최근 대학의 R&D사업과 관련하여 변리사를 정식직원으로 채용하는 것처럼, 대학에서도 법률전문가를 전임직원으로 채용하여 업무 및 회계처리의 기획단계에서부터 집행단계까지 소위 적법절차에 의하는지에 대한 자체 내부감시 프로세스를 구축할 필요가 있다.

사립대학이 백화점식 종합대학체제로 운영해서는 경쟁력을 확보할 수 없다. 모든 사립대학에 동일 또는 유사학과를 설치하고, 그것도 영세학과체제로 운영하면서 불필요한 지출과 낭비를 가져오는 식으로는 경쟁에서 이길 수가 없다. 과감한 구조조정을 통하여 유사전공간의 학과통폐합 및 융·복합학문영역연계 재배치 등 과감한 구조조정이 필요하다. 심지어 인접 타 대학 간에도 학과 또는 학부, 전공영역 간에 전공이전 또는 교환을 통하여 서로 교육여건이 우수한 쪽에서 상대대학의 전공을 인수하고, 경쟁력이 약한 전공을 상대대학에 인도하는 소위 학과이전 및 교환방식의 구조조정도 필요하다고 본다. 일종의 학과(전공)합병 또는 분할, 분할합병 등의 방법을 총동원하여 생존가능성에 따라 합종연횡의 짝을 짓지 않으면 치열한 고등교육시장에서 살아남을 수 없다. 이러한 소위 대학의 구조변경, 조직변경을 쉽게 할 수 있는 정부의 법적, 제도적, 정책적 지원이 선행되어야 한다.

5. 사립대학의 재정건전성확보

사립대학의 세입에서 전입금이 차지하는 비율은 2008년 기준으로 3.7%로 극히 낮은 비율이며, 점점 더 줄어들고 있는 실정이고, 국고보조금비율도 점차 줄어들고 있다. 기부문화가 활발하지 못한 우리사회의 여건과 토지 등 현금수익성이 높지 않은 사립대학의 자산구성의 현상을 감안할 때 자구노력은 한계가 있다. 그렇다고 미국 대학의 경우처럼 헤지펀드투자와 같은 자금운용방법을 동원하는 것도 법적으로 불가능하다.

대학 스스로 자구차원에서의 혁신적 노력을 기울이기에는 정부의 인센티브가 적고, 그렇다고 스스로의 재원을 가지고 혁신사업을 벌리기에는 너무나 부담이 크기 때문에 자구노력에는 난관이 많다.

사립대학이 고등교육의 83%를 부담한다는 통계수치에서 알 수 있듯이 사립대학의 고등교육기여도는 매우 높다. 양질의 경쟁력 있는 교육을 시키기 위해서는 재정적 지원이 절대적이다. 경제계, 사회단체, 정부의 사립대학지원을 위한 제도적·법적 장치가 필요하다. 한 예로 일본 경단련의 경우 일본의 법조후진성으로 인해 일본경제가 국제경쟁력 면에서 밀린다고 판단하여, 일본의 법학교육개혁을 주문하면서 로스쿨이 도입되었고, 현재 로스쿨운영에서 상당부분의 재정적 부담을 하고 있다고 한다. 기업의 사회적 책임이 교육부문에 우선되는 것은 바람직한 현상이다.

우리나라의 경우도 관학·산학협동 등 다양한 방법으로서의 사립대학과 정부, 지자체, 공공기관 및 경제계와의 협동을 통한 사립대학에 대한 재정지원이 필요하다. 특히 우리나라는 고등교육비 공부담이 GDP대비 0.6%로 OECD평균인 1.1%에 비할 수 없을 만큼 열악하다. 게다가 국립대는 경상비의 50%이상을 정부가 지원하면서, 사립대의 등록금인상에 대해서는 정부가 부정적으로 반응하고 있다. 국립대와 사립대가 동일한 역할을 하고 있음에도 차별적인 지원이 이루어지고 있는 상황에서 사립대학의 재정의 열악성을 자체 해결하라는 것은 근원적으로 그 실현이 불가능한 일이다.

정부가 대학재정의 안정적 확보를 위한 법률제정의 추진을 선도해야 하고, 정부의 R&D예산이 대학의 인력양성과 연계되도록 지원방식의 전환을 통해 대학에 대한 투자를 확대할 수 있도록 정책적 배려가 필요하다. R&D연구비는 연구기관을 통하지 않고 직접 대학으로 가게 하는 방안도 적극 검토해야 한다. 또한 지역산업과 연계된 인력양성사업에 대한 지자체의 투자확대를 유도해야 한다. 특히 재정여력이 있는 지자체가 지역혁신 클러스터 거점대학 인력양성을 위해 적극 투자할 수 있도록 정부가 인센티브를 부여해야 한다. 또한 민간부문에서는 민간자본의 대학기숙사 등 대학에서 필요한 시설 등에 대한 BTL, BTO, BOT 등 다양한 방식의 투자가 활성화되도록 해당기업에 대한 조세지원 등의 분위기 조성이 필요하다. 무엇보다도 선진적 고등교육을 통한 경쟁력 강화를 위해서는 기본적인 교육시설의 확충이 필요한데, 사립대학의 재정건전성을 유지하기 위해서는 사학진흥특별육성법을 제정하여 OECD국가 평균수준의 고등교육재정확보를 할 수 있도록 법적 장치가 필요하다.

6. 맺는 말

고등교육의 대부분을 감당하고 있는 사립대학의 경쟁력제고는 매우 중요한 국가적 과제이다. 고등교육분야의 개혁은 공교육 전 분야의 개혁을 위한 전제이며, 사회 전 분야의 혁신을 위한 핵심고리이다. 대학교육이 초중등교육전반에 미치는 효과를 감안할 때 고등교육경쟁력확보를 위한 차원에서 사립대학의 경쟁력을 확보하기 위한 특단의 정책적, 입법적 배려가 필요하다. 규제일변도의 사학법 등을 폐지 또는 개정하고 사립대학의 육성을 위한 특별법제정이 필요하다. 특히 정부의 사립대에 대한 재정지원은 적극적으로 이루어져야 한다.

사립대학의 지배구조를 개선하고, 국제경쟁력을 확보할 수 있는 토대를 정부차원에서 구축해 주어야 한다. 사립대학의 발전적 구조조정을 원활히 할 수 있도록 진입과 퇴출구조를 정형화해야 한다. 사립대학의 자구노력을 통한 경쟁력확보를 위한 대안으로, 대학간, 전공 간 과감한 구조조정을 통한 지역 내 또는 연구영역간의 합병을 통한 시너지효과를 극대화시키고, 아울러 각 대학별로 중복투자를 막아 효율적 경영을 도모할 수 있는 기반을 조성해야 한다. 모든 사립대학이 백화점식 종합대학체제로의 운영으로는 국제경쟁력 확보는 불가능하다. 몸집을 키우거나 줄일 수 있는 유연성이 제도적으로 보장되어야 한다.

  * 필자소개

동국대학교 법과대학장 겸 법무대학원장

전국법과대학장협의회 회장

한국법학교수회 부회장

한국상사법학회, 한국경영법률학회, 한국기업법학회, 한국상사판례학회, 한국재산법학회, 한국비교사법학회 부회장