-통일재원과 국제협력-

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정용상(한국법학교수회 부회장 겸 사무총장)

 

1. 프롤로그

 

통일은 우리민족 제일의 과제이자 소원이다. 일제식민통치 36년에 이어 분단조국 66년의 역사는 우리나라 역사상 변화의 속도가 가장 심한 시대였다. 남한의 경우 해방이후 정부수립, 동족상잔의 전쟁, 경제개발, 산업화, 민주화, 정보화, 지식산업화과정을 릴레이식으로 달려 왔다. 이러한 급격한 변화의 역사 속에서 유독 변하지 않은 것이 있다면 남북한긴장관계와 무력대치라 할 것이다. 남북간의 교류의 물길이 트인 적도 있고, 불신과 적대감의 고조로 내왕이 단절된 때도 있었다. 남북통일의 문제는 한반도적(?) 이유도 있으나 국제적 역학관계에 기인한 면도 있어 일목요연하게 진단하기가 매우 어렵다.

우리민족은 역사적으로 신라의 삼국통일과 고려의 후삼국통일을 통해 민족통일을 경험한 바 있다. 시대의 고금, 역사적 환경 등의 차이를 떠나 그 당시의 통일정신은 법고창신의 자세로 오늘날 되새겨 볼만한 역사적 가치가 있다고 본다. 또한 주변강국들의 패권주의적·제국주의적 침략의 등살에도 불구하고 우리 고유의 말과 전통을 지키며 주권국가로서 명맥을 유지해 온 슬기로운 역사적 경험이 있다.

통일을 위한 중요한 팩터는 확고부동한 통일관(의지), 남북한간 및 주변 4강(미, 일, 중, 소)간의 통일을 향한 소통구조가 확립되어야 한다. 그리고 고단하지 않은 행복한 성공적 통일을 담보하기 위한 통일재원의 준비가 필요하며, 통일이후의 정치, 경제, 군사, 교육, 문화예술 등 사회 전분야의 혼란을 극소화 시킬 수 있는 제도(법, 시스템)에 대한 작동을 준비해야 할 것이다.

오늘 정책토론회 개최는 이러한 시대적 요청에 맞추어 그 주제선정의 적합성과 시의적절성을 옃볼 수 있으며, 특히 긍정적이고도 예측가능한 통일정책의 확립을 위한 시사성이 큰 주제를 다룸으로써 실질적 국가통일정책의 수립에 기여할 것으로 기대하면서, 국제협력과 통일재원의 면에 관한 토론을 진행코자 한다.

토론자는 통일학에 관한 연구가 부족하여 종합적 관조력이 없기에 법학도의 시각에서 통일을 대비한 재원마련과 국제협력을 추진함에 대한 우선적 과제를 찾아 나서려 한다.

 

 

2. 통일재원을 어떤 방법으로 마련해야 하나?

 

남북한이 전쟁없이 평화적으로 통일을 이루는 경우를 가정하여 통일비용을 위한 재원조달방안이 조속히 수립되어야 한다. 통일비용을 소득격차해소비용 및 소득격차조정에 한정시킨 선행연구도 있고, 독일식 통일비용산출에 기초하여 추정한 선행연구도 있다. 그 만큼 남북한 통일비용에 대해서는 일률적으로 계산하여 확정할 수 없다는 한계가 있다. 그러므로 통일비용의 재원조달은 이러한 추계에 기초할 것이 아니라, 지금 남한에서부터 조달할 수 있는 장단기적인 방안들을 검토하고 다양한 방안들의 결합과 도입시점에 대한 논의를 적극적으로 진행하여 통일후 막대한 재정부담을 미연에 방지해야 한다

통일대비 사회보장 소용비용의 확보방법에 대한 한 설문조사에 따르면 통일비용의 재원마련방법으로 통일복권발행, 자발적인 모금이나 상부상조, 기존복지기금 활용·개편, 사회보장진흥기금신설, 특별목적세 순으로 나타나 개인에게 직접적으로 경제적 부담을 주는 특별목적세나 사회보장진흥기금보다는 자율적으로 선택할 수 있는 통일복권이나 모금을 선호하고 있다.

우리나라의 재정형편을 보면 IMF금융위기를 거치고, 또 최근의 글로벌 금융위기를 극복하는 과정에서 국가채무가 급격히 증가하고 있고, 공적자금회수문제 등 적잖은 재정적 위험요소가 산재해 있어 갑자기 통일상황을 맞게 될 경우 어려움을 겪을 것으로 예상되므로 통일재원마련을 미리 준비해야 할 것이다.

통일재원마련의 필요성은 다시 통일비용을 추산해 봄으로써 인지할 수 있다. 그렇다면 과연 구체적으로 어떤 방법으로 재원마련을 할 것인지 그 방법론이 문제된다. 독일의 경우 통일비용의 추계를 잘 못하여 막대한 통일비용의 충당을 위해 각종의 재정적 노력은 물론, 연대부가세의 신설과 부가가치세 인상 등 조세정책을 동원한 재원마련 방안을 만들어 운용하였다.

사견으로는 부담금형태의 통일재원방안은 부담금의 개념과 법리상 통일재원의 충당에는 문제가 있다고 본다. 통일비용충당을 위한 재원을 부담금의 형태로 징수하는 것은 재정조달목적부담금으로서의 엄격한 요건성을 구비하지 못하기 때문에 타당한 방법은 아니라고 본다. 통일비용을 위한 재원은 특정집단의 책임으로 맡기기 보다는 국가의 일반책임하에 맡기는 것이 타당하다는 점에서 조세에 의한 재원조달이 옳다고 보며, 만약 도입한다면 부가세방식의 조세형태로 도입하고, 그 세원은 통일비용의 충당이라는 특별한 목적으로 사용되어야 한다는 점에서 목적세로 하고, 그 세수는 기금 또는 특별회계형태로 귀속시켜 일반회계와 분리하여 회계처리를 해야 할 것이다.

부가세 형식 중 기존세목 속에서 특별부가세의 형식으로 추가징수하는 경우, 같은 행위에 대하여 같은 세목 속에서 한 번 더 과세한다는 점때문에 중복과세의 가능성과 재산권에 대한 과도한 침해여부가 문제가 될 수 있으나, 최근 헌법재판소에서 목적의 정당성이 충분히 뒷받침될 수 있다면 같은 세목 속에서의 부가세에 대해 위헌으로 볼 수 없다는 취지의 결정을 하였다(헌재 2009. 3. 26. 선고 2006헌바102 결정).

한편 부가세의 조세정당성과 관련하여 시간의 문제도 검토할 수 있다. 대부분의 부가세는 한시적으로 도입되는 것이 일반적인데, 만약 도입된 부가세가 항구적으로 존재하게 되는 경우 부가세의 본질에 위배되어 위헌 또는 위법이 되는지 문제가 제기될 수 있다. 독일에서 연대부가세를 부가세 형식으로 도입한 것에 대해 헌법적 의문은 존재하지 않으나, 이에 대해 논란이 있다.

독일의 경우 소득세와 법인세에 부가하여 거두는 연대부가세 외에 부가가치세를 포함한 간접세의 인상을 병행하였는데, 간접세의 인상으로 인한 저소득층에 대한 부담집중과 물가인상의 효과가 국민경제전체의 불안정을 야기했고, 장기적인 재정불안의 원인이 된 바가 있다.

우리나라에서 부가가치세율을 인상하여 통일재원에 충당하자는 의견이 제시되고 있으나 위 독일의 경험처럼 물가에 직접적인 영향을 끼치고, 저소득층에 대한 역진성을 감안한다면 타당한 정책방안은 아니다. 우리나라 전체 세수 중 간접세의 비중이 최근 3년간 증가하고 있는데(약52%), 간접세의 비중증가를 우려하는 까닭은 간접세의 물가연동성과 역진성 때문이다.

이것은 우리나라에서 통일세 논의를 함에 있어서도 간접세부분에 대한 접근을 할 때 매우 신중함이 필요함을 시사하고 있다. 정책 우선순위에서는 간접세 조정문제는 후순위로 하는 것이 타당하다.

사견으로 부가가치세 등 간접세의 인상방안은 현 시점에서는 득보다 실이 더 큰 정책적 선택이라 예상된다. 독일의 연대부가세에서도 부가가치세를 선택하지 않고 소득세와 법인세 등 직접세를 대상으로 통일비용의 재원으로 삼은 것도 그러한 연유에서 이해할 수 있다. 조세형태로 도입할 때에는 독일의 사례처럼 소득과세에 대한 부가세 형식으로 도입하는 것이 타당할 것이다. 물론 이를 도입할 경우라도 적정세부담면제상한을 두어야 할 것이다.

아울러 통일재원의 마련을 조세에만 의존하는 것은 무리라고 본다. 조세 이외에 채권발행 등 전반적인 재정수단을 모두 동원해야 한다. 채권발행은 일시적이고 단기적인 자금유입에는 유용하나 장기적으로는 바람직하지 않은 면이 있다. 자본시장을 통한 차입은 실질금리의 인상을 유발하여 경기침체를 초래 할 수 있기 때문이다. 그러나 정부는 세금보다 채권을 더 선호할 것이다. 세금은 국민에게 직접적으로 부담을 주어 물가불안, 서민경제위협 등으로 인한 경기상황의 악화로 통일에 대한 반발심이 생길 수 있다. 통일비용의 재원조달방안으로 채권발행을 선호하는 이유는, 통일비용 그 자체가 국민적 합의를 거쳐 기금을 형성하는데 어려움이 있기 때문에 채권을 발행하여 기금을 형성할 경우, 자본시장의 선호에 따라 투자가 결정되며 기금채권의 형태로 발행될 경우 정부의 부담도 줄어든다. 또한 채권발행은 투자촉진을 유인하기 때문이기도 하다. 투자자들이 선호하는 기금채권을 발행하여 자본시장에서 자금을 유입하고, 이를 다시 운용하여 수익을 내고 그 수익은 원리금 상환과 통일비용의 재원을 위해 쓰이게 된다.

한편 재정의 범위도 광의로 하여 국가재정 뿐 아니라 지방재정을 아우르는 것이어야 할 것이다. 물론 지방재정의 자립도가 매우 낮은 우리 형편을 감안하면 지자체에 이러한 부담을 안기는 것은 가급적 후순위로 고려하는 것이 옳을 것이다.

무엇보다도 통일세에 대한 논의는 그 시기가 참 중요하다. 독일의 예에서 보듯이 통일은 어느 날 갑자기 온다기 보다 상호교류와 신뢰를 구축하는 가운데 적절한 시점에 실현될 수 있다. 이러한 무드가 조성되기도 전에 미리부터 통일세를 거두는 것은 상대를 불필요하게 자극할 수도 있을 것이다. 재정적인 힘을 비축하기 위해 예산편성이나 지출측면에서 미리 대비하는 방안을 먼저 강구하는 것이 중요하다고 본다. 우선 남북교류협력기금의 활용 등의 방안도 적극적 검토를 요하는 대목이다.

통일재원의 마련은 사전과 사후로 나누어 볼 수 있다. 지금은 사전적 단계이다. 현단계에서 남북의 경제협력과 사회교류를 통해 신뢰를 구축하고 적정한 시점에 평화적으로 경제적 통합, 사회적 통합, 더 나아가서 정치적 통합을 이룰 수 있도록 준비해야 한다. 조세라는 수단은 조세정당성을 갖추기 위해 국민들의 이해와 수긍이 필요한 부분이 많다. 정책당국에서는 이러한 점을 감안하여 통일재원의 마련에 있어서 세심하게 배려할 필요가 있다.

 

 

3. 통일을 위한 국제협력은 어떻게 해야 하나?

-국제사회에서 남북한의 위상강화를 위한 제안-

 

발제자의 통일을 향한 국제협력방안에 전반적으로 동의하면서, 그 전단계로서 통일을 위하여 남북한관계정상화, 동북아지역협력, 국제사회(기구)에서의 남북한의 위상강화를 위한 전제들에 대해 검토해 보기로 한다

통일은 민족내부의 문제이기도 하지만 국제협력 특히 주변 4강의 도움이 절실한 과제이다. 국제사회의 지원을 받을 수 있는 외교역량의 강화와, 국력에 걸맞는 의무와 책임을 다하므로써 국제사회에서의 신뢰를 쌓아야 한다.

우선, 국내적으로는 통일을 향한 일치된 목소리가 필요하다. 남한내에서도 이념, 지역, 직역, 계층, 성별, 세대, 빈부에 따라 통일관이 극명하게 갈리는 총체적 남남갈등상태에서는 남북간의 통합을 시도할 기반이 없다. 적어도 통일에 관한 한 남한내부의 소통과 통섭을 통한 국론의 통일이 선행되어야 한다.

그리고 정부의 통일정책은 정권적 차원이나 정부적 차원이 아닌, 범국가적 차원에서 디자인되어야 한다. 단순한 한국의 외교안보차원을 넘어서서 범세계적 이슈로서, 민족적 자부심을 고양시키는 팔방미인형 ‘그랜드 플랜‘이어야 한다.

둘째, 중국, 일본과 협력하여 북한을 국제질서에서의 일원으로 등장할 수 있도록 이끌어 줘야 한다. 가칭 동북아지역공동체, 동아시아경제협력공동체, 동북아연합 등을 창설하여 남북한과 중국, 일본이 함께 지역이익을 추구할 수 있는 기회를 조성하고, 환경, 산업, 기후, 보건, 스포츠, 문화예술 등의 영역에서의 협력체를 만들어 북한의 동참을 견인하는 등, 비정치적 분야에 북한의 참여를 유도하기 위한 지역협력체의 창설을 논의하는 분위기 조성을 남한이 선도해야 할 것이다.

특히 남북한이 함께 합작기업(?)을 형성하여 해외로 진출할 수 있는 협력체제를 구축해야 한다. 이런 일련의 협력을 위해서는 항상 열려 있는 남북간의 비정치적 창구가 있어야 한다.

북한의 개혁·개방을 위해 경제체제전환국 중의 모범사례인 중국과 베트남 등의 비정치적 경제·사회분야의 개혁적 제도들을 계수하여 실천할 수 있도록, 관련규범제정을 지원해 줄 필요가 있다. 남한이 라오스, 캄보디아, 미안마 등에 각종 경제관련 법제도(규범)를 수출하여 국가발전개혁시스템을 돕는 방식으로, 북한에 대해서도 사회전반의 제도적 인프라구축을 간접적으로 지원할 수 있는 프로그램을 개발·운영하는 방안이 검토되어야 한다. 정치적 이유로 직접지원이 불가능하다면 가공무역처럼 제3의 루트, 민간루트를 통한 지원책을 찾아야 한다. 셋째, 북한의 국제기구 활동을 유도하기 위해 우선 남한이 국제기구에서의 위상강화를 위한 대책수립이 필요하다. 글로벌 리더로 성장할 국제협상전문가 양성교육과정을 대폭 늘리고, 세계 각국의 청년지도자들을 초청하여 친한파 지식인으로 세워 전세계에 진출시키는 글로벌인적자원관리시스템을 풀 가동해야 한다. 유능한 국제전문인력이 국제기구는 물론 국제NGO에서 활동할 수 있도록 인재양성시스템을 선진화해야 한다. 그들이 북한의 국제사회진출을 돕는 도우미 역할을 할 수 있을 것이다.

물론 글로벌코리언(?)들이 국제기구의 수장으로 국제사회에서 주도적 역할을 하는 것도 통일을 위한 국제협력을 받기 위한 전제가 될 수 있을 것이다.

넷째, 해외에 진출해 있는 우리나라 기업이, 현지에서 기업의 사회적 책임을 다하면서 신뢰를 쌓고 해당국 경제발전에 도움을 주면서 민간외교관으로서의 역할을 충실히 수행하면서, 아울러 그들이 국제NGO 등에 경제적 지원을 하는 등의 활동을 통해, 국제사회에서의 기여도를 높여 한국기업의 이미지를 제고시키는 것 또한 남북한의 공동의 이익에 도움을 주게 되는 길이다

다섯째, 남북한 당국이 협력하여 700만 해외한인동포들에게 민족혼과 애족심을 고취시키고, 그들이 온 세계에서 남북통일의 당위성과 필연성을 전하는 메신저역할을 담당할 수 있도록 한민족으로서의 돈독한 유대관계를 유지해야 한다

 

4. 에필로그

감나무 밑에서 감 떨어지기를 기다리며 입을 벌리고 있는 식의 통일논의는 안된다. 정파적, 이념적 관점에서의 통일논의도 안된다. 통일문제에 관한 한 갈등을 접고 한민족이 함께 통일을 준비해야 한다. 남북한간의 교류협력매카니즘을 정립하고, 남북이 먼저 비정치적 교류를 통해 신뢰를 쌓고, 경제통합에 이어 사회통합, 정치통합에 이르기 까지 연착륙(?)할 수 있는 치밀한 제도적 인프라구축이 필요하다. 독일의 경험에서 보듯이 통일비용에 대한 적극적 준비없이 선언적인 정치적 통합을 이루는 것이 나중에 큰 부담이 될 수 있다.

성공적 통일을 위해 통일재원을 확보하고, 남북통일에 대해 국제사회의 협조를 이끌어 내기 위해 남북한이 적극적으로 활동할 수 있는 역량의 구축이 필요하다.