사회개혁분야 토론문

                                                                              정용상(동국대 법과대 교수)

Ⅰ. 사회개혁을 통한 사회통합의 방향성

오늘 날 우리사회의 시대정신은 사회통합이다. 남남통합을 바탕으로 실현가능한 분야의 남북통합을 이루어 다가올 통일을 대비해야 한다. 한국사회의 분열과 갈등의 진원지는 양극화라 할 수 있다. 사회 구석구석에서 독버섯처럼 기생하는 양극화는 사회통합을 저해하는 주범이다.

사회통합을 이루기 위해서는 기존의 잘못된 제도나 관행을 고치는 사회개혁이 필요하다. 개혁은 사회 각 분야에 전반적으로 퍼져 있는 부정과 부패, 비리와 불법을 일소하는 제도개혁이어야 한다. 특권과 기득권을 내려놓고 기회의 균등과 평등을 보장하는 전 계층을 아우르는 개혁이어야 한다.

첫째, 공공개혁, 특히 공기업개혁이다. 공기업의 낙하산 인사와 방만경영은 국민의 지탄의 대상이다. 공기업개혁의 큰 방향은 민영화와 지배구조의 개혁에 있다.

둘째, 경제개혁이 필요하다. 부의 편중이 극심한 현 상황을 그대로 둔 채로 사회통합을 이루기는 어렵다. 기업경영의 투명성 확보와 민주적 운영을 위한 시스템의 개혁, 즉 기업지배구조개혁이 우선과제이며, 기업의 사회적 책임을 다하도록 제도화해야 한다.

셋째. 일자리 양극화의 개혁이 필요하다. 청년실업을 해소하고 실버세대의 일자리를 마련하기 위한 사회대타협이 필요하다. 기업하기 좋은 나라를 만들기 위해 통제와 규제의 대못을 전부 빼고 글로벌 기준에 맞게 자율성을 강화하는 방향성을 가져야 한다. 진정으로 보호받아야 할 노동자에게 법적 혜택이 돌아가도록 하고, 무소불위의 불법적 노동 권력을 남용하는 귀족노조(?)를 보호하는 듯한 오해를 받지 않도록 법적용의 엄정함이 필요하다.

넷째, 교육개혁이 필요하다. 입시제도의 폐해에 따른 필연적 현상인 사교육시장에서의 양극화는 사회전체의 갈등의 불씨가 된다. 공교육을 정상화 하고 사교육의 병폐를 막기 위해서는 대학입시제도의 개혁이 답이다. 이를 위해서는 정부의 범국민적 동의하에 교육개혁을 해야 한다. 교육개혁 없이는 사회통합은 난망하다.

다섯째 사법개혁으로 국민갈등을 잠재워야 한다. 현실적으로 서민들이 권리의 침해를 당했을 때 적절한 사법서비스를 받는다는 것은 어렵다. 법률서비스 비용이 너무 비싸고 법조문턱이 너무 높을 뿐만 아니라 전관예우를 비롯한 각 종 사법병폐로 인하여, 법이 가진 자를 보호하는 수단으로 오해 받고 있다. 이른 바 “유전무죄, 무전유죄”의 법률시장을 개혁해야 만이 사회통합을 가져 올 수 있다.

Ⅱ. 공공개혁-공기업개혁

공공부문 개혁은 박근혜 정부 출범 때부터 내세운 우선과제이다. 해마다 국정감사에서 반복되는 이슈 중 하나는 공공기관 부채를 포함한 국가부채 규모에 관한 것이다. 국가부채가 지속적으로 증가해 국민경제에 큰 부담이 되기 때문이다. 특히 근년에는 정부의 재정적자가 누적되면서 국가부채가 더욱 늘어났다. 연평균 13.7%씩 늘어난 국가부채를 막기 위해서는 공공부문의 시장경쟁 도입 등 혁신을 꾀해야 하며, 하루 빨리 국가재정 건전성 악화를 차단하는 제도개혁이 이루어져야 한다.

공공부문에 대한 근본적 구조개혁이 이뤄지지 않는다면 공공부문의 부채는 언제든지 다시 증가할 수 있고 국가재정 건전성은 더 악화할 수 있다. 공공부문에 정부개입을 최소화하도록 지배구조 개선이 필요하며, 공공부문을 시장에 개방해 민간경제와 경쟁하는 구조로 바꿀 필요가 있다.

공기업 개혁의 방향은 크게 보면 하나는 민영화의 추진이고, 다른 하나는 지배구조의 개선이라 할 수 있다. 여기서는 공기업 지배구조의 개선방안을 중심으로 검토코자 한다.

공기업 지배구조 개선방안을 보면, 우리나라 공공기관의 운영과 지배구조에 있어서 가장 큰 문제는 ‘도덕적 해이’및 ‘방만 경영’으로 인한 공기업의 부채문제와 ‘낙하산 인사’라고 할 수 있다. 이 문제는 정권이 바뀔 때마다 혁신과제로 선정되어 이에 대한 개혁을 추진해 왔으나 근본적으로 해결하지 못하고 여전히 문제를 노정한 채, 이에 관한 심각성은 더욱 커져 가고 있는 것이 현실이다.

첫째, 공공기관이 주무부처의 과도한 간섭에서 벗어나 책임있게 자율적으로 운영될 수 있도록 공공기관운영위원회가 설치·운영되고 있으나, 공공기관운영위원회가 재정사업과 자체사업을 수행함에 있어 정치적 영향력을 차단하지도 못하고 임원 선출에 관련하여 결정적 역할을 수행하지도 못하는 등 공기업의 효율성 및 자율성과 책임성을 보호하기 보다는 정부의 거수기 역할에 머물러 있는 것이 현실이다.

또한 소유와 감독기능을 분리하도록 권고하는 OECD 공기업 지배구조 가이드라인에 비춰볼 때 공공기관운영위원회가 일원화된 규제, 소유, 감독기능을 수행하는 기획재정부에 소속된 것은 공기업의 자율성과 책임성을 심각하게 훼손할 수 있다. 이러한 관점에서 공공기관운영위원회를 공공성과 시장성을 조화롭게 조망할 수 있는 중립적인 위치에서 소유권을 행사 할 수 있도록 독립된 정부기구화 해야 한다.

둘째, 공기업의 장에 대한 임면권은 대통령 또는 주무부처의 장에게 있고, 공기업의 상임이사에 대한 임명권은 공기업의 장에게 있기 때문에 사기업과 비교할 때 이사회의 기능은 제한적인 것이 사실이다. 공기업 이사회 구성에서 상임이사를 공기업의 장이 임명하는 대신 비상임이사와 같은 방식으로 선임하고, 공기업 이사회가 공공기관운영위원회의 의결, 법률상 보장된 대통령의 인사권을 고려하여 공기업의 장에 대해 해임건의 정도는 할 수 있게 해야 할 것이고, 유명무실한 현재 공기업의 장에 대한 공모제방식을 분명한 책임을 지우기 위해 대통령 또는 주무부처가 공공기관운영위원회에 복수로 추천하고 공공기관운영위원회의 검증절차를 거쳐서 임명하는 방식을 검토할 필요가 있다. 또한 자산규모 2조원 이상의 공기업은 국회의 인사청문절차를 거치게 하는 것도 공기업의 자율성·독립성·책임성 확보에 도움이 될 것이다.

셋째, ‘도덕적 해이’와 ‘부실경영’의 문제를 해결할 수 있는 방안으로는 이사회의 의장은 반드시 선임비상임이사가 맡도록 법률에 명시하는 것이다. 이는 이사회 의장과 대표이사나 집행이사의 역할분담은 분명히 분리되어야 하기 때문이다. 이는 공기업 이사회의 독립성을 확보하고, 경영진을 견제할 수 있도록 하기 위한 자구책으로서 공기업지배구조의 개선에 상당히 중요한 역할을 수행하고 있기 때문이다. 그럼에도 불구하고 소규모 준시장형 공기업ㆍ준정부기관의 경우 기관장을 이사회의 의장으로 하고 있는 것은 자기 업무를 자신이 감시ㆍ감독하게 하는 모순적인 형태로 부실경영을 조장할 수 있는 위험이 다분한 것이다. 따라서 이사회의 관리ㆍ감독업무와 집행기관으로서의 경영업무는 분리되어야 하고, 지배구조에 있어서 대원칙으로 삼을 필요가 있는 것이다. 이러한 구조 하에서 이사회의 기능을 강화하기 위한 전문위원회의 활성화는 이사회의 관리ㆍ감독업무에 매우 바람직한 것이라고 할 수 있다.

그리고 책임경영을 확립한다는 측면에서 상법에서 도입하고 있는 집행임원제도를 도입하는 것이 이사회의 관리ㆍ감독업무와 집행기관의 경영업무를 분리하는데 있어서 보다 효율적일 수 있다. 이 제도를 도입할 경우 집행임원이 이사의 직을 겸할 수 없도록 명시적으로 규정해 둘 필요가 있다.

넷째, 경영진에 대한 감독기관으로서 감사와 감사위원회는 부실회계와 위법행위를 사전에 예방할 수 있는 기관이기 때문에 공기업지배구조에 있어서 그 기능이 중요하다. 따라서 이러한 업무를 수행하는 감사부서의 구성 및 직원에 대한 인사권을 감사와 감사위원이 가지도록 해야 하고, 전문성이 확보되도록 자격요건을 강화시킬 필요가 있다. 또한 공공기관 자체감사기구의 내부통제 역할에 대한 개선방안이 시급하다. 이에 따라 우선 감사의 독립성 및 전문성 제고방안으로 자산규모에 관계없이 모든 공기업에 감사위원회를 전면 확대하여 설치할 필요가 있다.

다섯째, 공기업의 부채를 재정사업과 자체사업 등 발생 원인별로 구분하여 분석 및 작성하는 구분회계제도를 도입하여 공기업의 부채관리체계를 강화하여야 할 것이고, 현재 기획재정부는 공공기관이 추진하고 있는 사업에 대한 구체적인 내역조차 관리하지 못하고 있는 현실을 반영하여 독립된 기구로 위상을 재정립할 필요가 있다.

여섯째, 지방공기업의 지배구조 개선방안을 보면, 지방공기업은 「공공기관의 운영에 관한 법률」의 적용을 받지 않고 「지방공기업법」의 적용을 받고 있기 때문에 지배구조에 있어서 종래 문제되었던 사안들이 여전히 과제로 남아있다. ① 지방직영기업의 관리자는 지방자치단체의 장이 인사권을 갖고 있기 때문에 관리자들은 일정부분 지방자치단체의 장에게 종속될 수밖에 없는 구조이다. 따라서 관리자를 임명할 때 지방의회의 추천을 받아 지방자치단체의 장이 임명하는 구조로 바꾸고, 아울러 현행 지방자치단체의 공무원만이 관리자로 임명할 수 있는 것을 전문성을 갖추고 경험이 풍부한 민간인도 관리자로 임명할 수 있게 하여 관리자의 독립성을 보장해야 한다. ② 지방공사·지방공단의 이사회의 구성에 있어서 현행 제도는 지방자치단체의 장과 사장(이사장)의 영향력을 배제할 수 없기 때문에 이사회의 독립성을 보장하기 위해서 사외이사의 비율을 확대할 필요가 있다. ③ 감사제도에 있어서는 감사의 독립성을 확보하기 위해 전국을 17개의 광역자치단체권역으로 나누어 각각의 광역자치단체에 속해 있는 모든 지방공기업에 대해 감사를 할 수 있도록 외부감사제도 도입이 필요하고, 자산규모가 2조원 이상인 대규모 지방공기업의 경우는 감사위원회의 설치를 의무화 하도록 해야 한다.

Ⅲ. 교육개혁

현재 우리나라 공교육현장은 형해화·공동화 상태에 있다. 정치·이념·경제논리가 판을 치면서, 무엇을 어떻게 잘 가르칠 것인가라는 교육의 본질에 대한 논의는 사라진 상태이다. 이런 상황에서 초중등교육을 사교육이 주도하고 있으며, 고등교육 또한 취업사관학교로 전락하여 학문연구의 기능을 상실한 상태에 있다.

우리나라 초중등교육의 병폐의 근원은 잘못된 대학입시에 있다. 선행교육의 병폐, 과도한 사교육비의 지출 등 모든 문제의 근원이 대학입시에서 비롯된다.